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尽管在不同文件中表述略有不同，但近些年上海总规及人口规划中对于人口的调节均以严控和疏解为主基调。这么多年过去了，上海的人口疏解成效如何呢？ 搜狐城市统计了上海市各区从2009年至2018年的人口数量增减，可以明显看到中心城区和郊区的人口不同变化。 需要说明的是，根据上海总规，上海中心城区覆盖了黄浦区、虹口区、长宁区、静安区、杨浦区、徐汇区、普陀区全部范围以及浦东和闵行区的小部分区域。如果严格按照行政区划统计，前述七区为“中心城区”的统计范围，浦东、闵行等其余市辖区则为郊区。 根据上述图表可以看到，从2009年到2018年的十年间，上海16个市辖区中有14个区常住人口呈正增长。人口负增长的辖区中，上海传统核心区黄浦区一骑绝尘。 在常住人口增长最少的市辖区前9名中，7个地处中心城区的市辖区全部在列。其余处于郊区的市辖区，除了处于“超远郊”的崇明和金山区，常住人口均有非常明显的增长。人口增量前三甲为离中心城区最近的浦东、闵行和宝山三区。 从区域人口占比来讲，2009年七个中心城区人口占总人口比为34%，10年之后的2018年，这一比例降到了28%。 统计数据显示，十年间，上海常住人口的分布从中心城区向郊区扩散。分散后的人口规模大致呈现从近郊到远郊的分布规律。所以如果单纯从数据来看，上海的人口疏解成效是相当显著的。 但事实真的是如此吗？ 一直以来，上海的人口疏解和调控目标是和上海建设“五个中心”以及解决上海的“大城市病”相伴而生的，人口疏解则作为达成后者目标的手段而存在。 而所谓的“大城市病”即城市发展到一定阶段出现的交通拥堵、环境污染、房价过高等影响城市人居体验的各种问题。 房价自不必讲，即使在如今贯彻“房住不炒”最严格的阶段，上海的房价大幅下跌的可能性也几乎不存在。 至于和市民日常生活体验关系最密切的交通问题，根据百度地图最近三年发布的中国城市交通报告，2019年上海拥堵指数排全国第7，2020和2018年均排名第5，都在前几名徘徊。 另外根据东方早报2010年的报道，当年国家统计局发布的上海市民外出状况调查报告显示，上海市民平均通勤时间为50.4分钟。而如今关于上海市民通勤时间的调查报告颇多，数据并不一致。不同报告中平均通勤时间最短的为42分钟，最长的为59分钟，即使以最乐观的数据来估算，改善也并不明显。 这说明纸面数据上的成效并未和解决上海的大城市病划上等号。 上海交通大学特聘教授、上海市政协委员陆铭的研究表明，城市拥堵并不一定和大城市的人多有很强的关系，中国最拥堵的城市济南、哈尔滨等均不是人口最多的城市。另外，在一定情况下，人口密度高反而会缓解交通拥堵的状况。 对于上海严格的人口调控政策，著名人口问题研究专家、北大光华教授梁建章提出了尖锐的批评：脱离实际，作茧自缚。 独立经济学家、国家发改委城市和小城镇中心原主任李铁也认为，“大城市病”问题在于城市的治理方式而不是人口。 上海的人口是成功疏解了，但是城市病依然突出，原因究竟是什么呢？ 02 郊区与中心城区资源差距巨大 来源：人民论坛 上图为根据手机信令计算出的2019年上海居民的出行方向，其中图a所示为就业目的地位于内环，图b为内环和外环之间的居民出行方向。 可以看出，就业于内环以内的居民大量从城市的各个方向往市中心通勤。就业于内外环之间的人，也大量来自于各个方向，但是明显可以看出，从内环出发向外通勤的人不多。 来源：人民论坛 而根据手机信令计算得出的上海白天和夜间的人口分布则基本接近就业和居住的人口状态。 可以看到，上海白天人口主要集聚在内环，且呈现出典型的由核心向边缘减少的分布格局。夜间人口则具有较为明显地向外扩散趋势，内环线内的核心区人口分布明显减少。【*****智伍应用提示您：未购买正式版授权，功能受到影响！！请根据最上面的引导提示，自助购买正式版授权，自动开通！！在线客服微信：ccccyyyy4444，官方网站：zhiwu55.com*****】，也有部分人口呈散点分布在郊区。 通俗理解，就是仍有大量居住在上海郊区的人口，需要每天长途跋涉去中心城区上班，“潮汐人流”的状况仍然存在。个中原因也不难猜测，就是对于居住在郊区的人们，大量合适的【*****智伍应用提示您：未购买正式版授权，功能受到影响！！请根据最上面的引导提示，自助购买正式版授权，自动开通！！在线客服微信：ccccyyyy4444，官方网站：zhiwu55.com*****】。 上文提到，上海的人口疏解政策是和上海建设“五个中心”相伴而行的，相关文件在规定守好人口调控“底线”的同时还提出“以产业升级调整人口存量，以功能疏解调控人口增量，有序疏解部分城市功能，促进人口合理分布。” 也就是说，不能以行政手段简单把人“赶出”中心城区，要把中心城区的产业也疏解到郊区，并且在郊区建立完善的公共服务。这样的提法，也早已不再新鲜。 早在世纪初的2001年5月国家批准的《上海市城市总体规划（1999－2020）》中，上海就提出“形成以中心城为主体，多轴、多层、多核的市域空间布局结构”，突出发展郊区的新城和中心镇。 但是在后来官方发布的上海城市总规评估报告中这样评价：新城在规划体系中的作用尚未发挥，产城融合度不够，公共服务设施配套和交通基础设施建设滞后…中心城向外蔓延的趋势没有得到有效遏制。 时至今日，这样的问题仍然存在。 除产业外，郊区的公共服务和生活服务与中心城区也有较大差距。 拿医疗资源来讲，根据搜狐城市统计，2018年上海各区每万人床位数相差较大。第一名仍为上海黄浦区，七个位于中心城区的市辖区依次霸榜了前七名的位置。 如果以优质资源来算，各区差别更为明显。2018年，市郊八区（不含浦东）每百万人拥有的二级以上指定医疗机构数量仅为6.02家，而七个中心城区平均值则为17.71家，差距接近三倍。 公共设施方面，2020年，上海中心城区（外环内）地铁站密度为0.43座/平方公里，而郊区（外环外）地铁站密度仅为0.02座/平方公里，相差20余倍，市郊轨道交通设施完备程度大大低于市区。 而依据大众点评大数据统计的上海餐馆的好评得分和多样性指数，可以很清楚地看到，外环以内，特别是内环以内的餐馆质量和多样性指数明显更高。 来源：人民论坛 …… 很明显，上海的人口疏解速度要超过产业疏解以及郊区各项服务的完善速度。这样的现状下，即使完成人口疏解，“人在郊区心在城区”的情况将不可避免。而由此引发的一系列问题，也会继续存在。 03 从卫星城到新城 郊区建设仍不温不火 文章开头提到，上海在成为能代表中国的大城市开始，人口问题就出现了。 自上世纪初的1910年到1927年，上海人口约从128.9万人增加到264.1万人，年增长率约为4.3%，上海迅速成为全国第一大城市。到1947年，上海人口达449.44万人。其中市区人口373.20万人，占83.04%。 当时全市人口密度达7272人/平方公里，20个市区人口密度为43056人/平方公里。其中老闸、蓬莱等四区的密度超过了10万人/平方公里。这是什么概念呢？ 2018年，我国一线城市中人口密度最大的深圳为6522人/平方公里，人口密度最大的区广州越秀区为3.4万人/平方公里。 一百多年前的上海，人口密度如此之大，市区内的人居和自然环境急剧恶化不可避免。于是当时的国民政府在之后编制的“大上海都市计划”中遵循了“有机疏散”、“快速干道”、“区域规划”等理论。 但“上海都市计划”三稿完成的1949年，上海就解放了，规划自然被束之高阁。 来源：上海规划志 新中国成立后，上海市改造继续，新的上海市政府对上海的规划有着不同的理解。从建国初到改革开放初期，虽然几经波折，但是上海的改造建设计划以建设卫星城为主。到1990年，上海一共建设了7个卫星城。 遗憾的是，即使除去因政治原因导致的连续性不强，卫星城建设本身也存在很大的问题。 解放后的上海被中央定位为“由消费性城市改造为生产性城市”。于是，从“一五计划”开始，上海依据“产业造城，工业兴城”的原则在郊区建设多个工业卫星城。 长期工业优先的发展战略首先导致上海城市和卫星城的产业结构逐渐单一化。1952年，上海的三次产业比例为5.9%:52.4%：41.7%，到了1978年，这一比例变成了4.0%：77.4%：18.6%。除产业层面，卫星城的生活方面也存在诸多弊端。 据1982年的调查问卷数据，有40%左右的职工家庭成员分别在中心城和卫星城工作。另外，卫星城男女比例失调。例如当时的金山卫卫星城男女比例达1.7:1，未婚青年职工的男女比例为2.1:1。因择偶困难，55%的未婚青年职工要求调离卫星城。 另外，卫星城的市政、交通和生活服务设施匮乏，对中心城区和卫星城居民缺乏足够的吸引力。最为重要的是，卫星城的规模较小，并不能达到疏解中心城人口的工业的作用。 到1990年代之后，上海的疏解和改造的主基调变为建设新城。 上文已经提到，2001年，国务院批复了上海总规（1999-2020），此总规一口气规划了11个新城，并提出“多轴、多层、多核”的市域发展布局。2021年，“新城建设”被首次写进政府工作报告，成为2021上海市的重点工作之一。 不同于以往的卫星城，上海新城的建设更强调“独立性”，即每个新城都具备相对完善的产业和服务。 但从新城概念出现之初，11个新城就被质疑为“铺得太开”。如今20年过去，上海新城的数量由11个减少为5个，新城的发展也不温不火（拓展阅读）。 前不久，上海市政府公布了“十四五”规划和2035远景建议，文件提到，“发力新城要按照‘产城融合、功能完备、职住平衡、生态宜居、交通便利’的要求”。 另外，“坚持把郊区乡村作为城市核心功能的承载地，抓紧补齐基本公共服务短板，完善基本公共服务项目清单和标准，不断提高城乡基本公共服务质量和水平。” 上海的尝试和努力还在继续。 上海“1+5”市域空间结构示意图 来源：上海市城市总体规划（2017-2035） 作为第41届世博会的举办城市，上海提出的“城市，让生活更美好”的口号让人印象深刻。而近期上海不封城就迅速控制新冠疫情散发病例的成绩也是有目共睹。在城市治理方面，上海无疑是大陆城市的标杆。 但是，面对城市病和城市改造问题，“纠缠”多年的上海市似乎并未找到一条完美的路径。在大国大城的建设中，上海需要更多的智慧和时间。 参考文献： 上海统计年鉴、上海总规、上海政府网站 人口疏解未必是城市发展的必经之路，陆铭 特大城市空间疏解与城市发展战略研究——以上海为例，乔森 特大城市近郊的人口发展与公共服务供给研究——以上海市闵行区为例，刘子涵 大城市人口空间重构及其区位冲突问题初探——以上海为例，王春兰 杨上广 长三角议事厅｜上海新城建设20年③“十四五”新城发展建议，澎湃新闻 |
